PINJAMAN SEBAGAI SUMBER PENDANAAN PEMBANGUNAN DAERAH DALAM PERSPEKTIF OTONOMI DAERAH

Abstrak
Otonomi Daerah merubah paradigma pemerintah yang tersentralisasi menjadi desentralisasi. Aspek strategis yang menjadi implementasi dari otonomi daerah adalah Aspek Keuangan Daerah. Suatu daerah otonom akan mencapai visi besarnya dengan mudah apabila mempunyai kemampuan keuangan daerah yang memadai. Salah satu alternatif bagi pembiayaan pembangunan daerah adalah Pinjaman Daerah. Pinjaman Daerah adalah semua transaksi yang mengakibatkan daerah menerima dari pihak lain sejumlah uang atau manfaat bernilai uang sehingga daerah tersebut dibebani kewajiban untuk membayar kembali, tidak termasuk kredit jangka pendek yang lazim terjadi dalam perdagangan. Aturan mengenai pinjaman daerah berpedoman pada Keputusan Menteri Keuangan Republik Indonesia. Dari sudut Keuangan Daerah, Pinjaman Daerah harus berdasarkan pada Penerimaan Umum APBD dan Debt Service Corverage Ratio (DSCR).

Pendahuluan
Sejak 1 Januari 2001, Otonomi Daerah dan Desentralisasi Fiskal mulai diberlakukan di Indonesia. Esensi terpenting Reformasi Penyelenggaraan Pemerintah di Indonesia, sesungguhnya adalah merupakan upaya untuk mewujudkan tata pemerintahan yang baik (good governance). Reformasi pada tataran Pemerintah Daerah, terutama diarahkan untuk melakukan koreksi, perbaikan dan penyempurnaan terhadap berbagai implementasi kebijakan di era otonomi Daerah. Terutama yang terkait erat dengan peningkatan kualitas pelayanan publik yang secara langsung bersentuhan dengan pemenuhan kebutuhan masyarakatnya.
Salah satu aspek yang sangat strategis dalam implementasi Otonomi Daerah adalah Aspek Keuangan Daerah. Suatu Daerah Otonom Kabupaten atau Kota akan memiliki kemampuan tinggi dalam mewujudkan visi besarnya, ketika Daerah yang bersangkutan selain mempunyai Sumber Daya Manusia yang handal, Sumber Daya Alam, Strategi, Kebijakan dan Rencana Program, termasuk didalamnya juga kemampuan Keuangan Daerah yang memadai.
Sumber-sumber penerimaan Daerah dalam pelaksanaan Desentralisasi adalah:
Ø  Pendapatan Asli Daerah;
Ø  Dana Perimbangan; Dana Alokasi Umum; Dana Alokasi Khusus; Dana Bagi Hasil;
Ø  Pinjaman Daerah;
Ø  Lain–lain penerimaan yang sah.
Berdasarkan UU Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat – Daerah, Pemerintah Daerah dapat melakukan pinjaman ke berbagai sumber dengan syarat dan prosedur yang dijelaskan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 107 Tahun 2000.
Pinjaman Daerah adalah semua transaksi yang mengakibatkan Daerah menerima dari pihak lain sejumlah uang atau manfaat bernilai uang sehingga Daerah tersebut dibebani kewajiban untuk membayar kembali, tidak termasuk kredit jangka pendek yang lazim terjadi dalam perdagangan. (Peraturan Pemerintah Nomor 107 Tahun 2000).
Dari sumber-sumber penerimaan Daerah tersebut, Pinjaman Daerah yang merupakan sumber pembiayaan mempunyai karakteristik yang berbeda dibandingkan sumber-sumber lainnya yang merupakan sumber pendapatan. Namun, penggunaan pinjaman sebagai alternatif pembiayaan Daerah dapat dipertanggungjawabkan sepanjang memenuhi berbagai persyaratan seperti adanya kemampuan membayar kembali serta pemanfaatan yang berguna bagi pelayanan masyarakat atau pembangunan Daerah. Pinjaman Daerah sebagai alternatif memiliki keuntungan, antara lain dapat mengatasi keterbatasan kemampuan nyata pada saat ini dari suatu daerah yang sebenarnya potensial dan memiliki kapasitas fiskal yang memadai. Dengan demikian Pinjaman Daerah dapat mendorong percepatan proses pelayanan masyarakat dan pembangunan daerah–daerah.

Landasan Teori Pinjaman

1.     Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah.
2.     Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Daerah.
3.     Peraturan Pemerintah Nomor 107 Tahun 2000 tentang Pinjaman Daerah.
4.     Keputusan Menteri Keuangan Nomor 540/KMK.07/2002 tentang Perubahan Kedua Keputusan Menteri Keuangan Nomor 99/KMK.07/2001 tentang Penundaan Pelaksanaan Pinjaman Daerah.
5.     Keputusan Menteri Keuangan Nomor 35/KMK.07/2003 tentang Perencanaan, Pelaksanaan/Penatausahaan dan Pemantauan Penerusan Pinjaman Luar Negeri Pemerintah kepada Daerah.
Sumber Pinjaman:
1.     Dalam Negeri
Ø  Pemerintah Pusat
Ø  Lembaga Keuangan Bank
Ø  Lembaga Keuangan Bukan Bank
Ø  Masyarakat
2.     Luar Negeri (Melalui Pemerintah Pusat dengan mekanisme penerusan pinjaman/two steps loan berdasarkan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 35 / KMK.07 / 2003)
Ø  Bilateral
Ø  Multilateral
Ø  Perbankan/Lembaga Keuangan/Lembaga Internasional lainnya.
Jenis Pinjaman:
1.     Jangka Panjang (lebih dari 1 tahun)
Tujuan : Membiayai pembangunan prasarana yang merupakan aset daerah dan dapat menghasilkan penerimaan untuk membiayai belanja administrasi umum serta belanja operasional dan pemeliharaan.
Persyaratan:
Ø  Jumlah kumulatif pokok pinjaman yang wajib dibayar tidak melebihi 75% dari jumlah Penerimaan Umum APBD tahun sebelumnya.
Ø  Berdasarkan proyeksi penerimaan dan pengeluaran Daerah tahunan selama jangka waktu pinjaman, Debt Service Coverage Ratio (DSCR) minimal 2,5 (dua koma lima).
Ø  Pembayaran kembali pokok, bunga dan biaya-biaya lain harus dilunasi pada tahun-tahun anggaran berikutnya.
Ø  Batas maksimum jangka waktu Pinjaman Daerah Jangka Panjang disesuaikan dengan umur ekonomis asset yang dibangun.
Ø  Batas masa tenggang disesuaikan dengan masa konstruksi proyek.
Ø  Jangka waktu dan masa tenggang pinjaman luar negeri disesuaikan dengan persyaratan dari pemberi pinjaman.
2.     Jangka Pendek (kurang dari 1 tahun)
Tujuan: Pengaturan arus kas dalam rangka pengelolaan kas daerah.
Persyaratan:
Ø  Jumlah maksimum pinjaman jangka pendek adalah 1/6 jumlah belanja APBD tahun anggaran berjalan.
Ø  Mempertimbangkan kecukupan penerimaan Daerah untuk membayar kembali pinjaman tepat pada waktunya.
Ø  Pembayaran pokok, bunga dan biaya lain harus dilunasi dalam tahun anggaran yang bersangkutan.
Larangan Penjaminan:
Ø  Daerah dilarang melakukan perjanjian yang bersifat penjaminan terhadap pinjaman lain yang mengakibatkan beban atas Keuangan Daerah.
Ø  Barang milik Daerah yang digunakan untuk melayani kepentingan umum tidak dapat dijadikan jaminan untuk memperoleh pinjaman Daerah.

Prosedur Pinjaman:
1.     Prosedur Pinjaman Dalam Negeri
Ø  Setiap pinjaman daerah dilakukan dengan persetujuan DPRD.
Ø  Persetujuan Pinjaman ditandatangani atas nama daerah oleh Kepala Daerah dan Pemberi Pinjaman.
Ø  Untuk memperoleh pinjaman yang bersumber dari Pemerintah Pusat, Daerah mengajukan usulan kepada Menteri Keuangan disertai Surat Persetujuan DPRD, Studi Kelayakan dan dokumen-dokumen lain yang diperlukan untuk dilakukan evaluasi.
2.     Prosedur Pinjaman Luar Negeri
Ø  Pinjaman Daerah yang bersumber dari luar negeri dilakukan melalui Pemerintah Pusat dengan prosedur sebagaimana diatur dalam Keputusan Menteri Keuangan Nomor 35/KMK.07/2003.
Ø  Pinjaman Daerah langsung kepada sumber luar negeri sampai saat ini masih ditunda pelaksanaannya dengan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 540/KMK.07/2002.
Prosedur Penerusan Pinjaman Luar Negeri Melalui Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah: (berdasarkan Keputusan Menteri Keuangan Nomor: 35/KMK.07/2003).
1.     Daerah mengajukan usulan proyek dengan memenuhi syarat-syarat sebagai berikut:
Ø  Daerah menyediakan Dana Pendamping dan persyaratan lainnya;
Ø  Daerah tidak mempunyai tunggakan pinjaman atau akan melunasi tunggakannya dalam APBD;
Ø  Jumlah kumulatif pokok pinjaman daerah yang wajib dibayar tidak melebihi 75% penerimaan umum;
Ø  Debt Service Coverage Ratio (DSCR) > 2,5.
2.     Kriteria usulan proyek daerah:
Ø  Proyek merupakan inisiatif dan kewenangan daerah;
Ø  Dapat memberikan manfaat bagi masyarakat;
Ø  Sesuai dengan dokumen perencanaan pembangunan di daerah;
Ø  Proyek menghasilkan penerimaan baik langsung maupun tidak langsung;
Ø  Persetujuan dari DPRD.
3.     Daerah mengajukan usulan proyek kepada Menteri Keuangan dan MENEG PPN/Kepala Bappenas dengan tembusan kepada Menteri Departemen Teknis;
4.     Penilaian atas usulan proyek daerah dilakukan oleh Tim Penilai yang dibentuk oleh Menteri Keuangan dan MENEG PPN/Kepala Bappenas;
5.     Menteri Keuangan memberikan persetujuan setelah mendapat pertimbangan MENEG PPN/Kepala Bappenas;
6.     MENEG PPN/Kepala Bappenas mengusulkan daftar usulan proyek daerah yang telah disetujui dengan Lender;
7.     Naskah Perjanjian Penerusan Pinjaman ditandatangani oleh Menteri Keuangan dengan Kepala Daerah Penerima Pinjaman.
Pembayaran Kembali Pinjaman:
1.     Kewajiban Daerah yang jatuh tempo atas pinjaman daerah diprioritaskan dan dianggarkan dalam pengeluaran APBD.
2.     Pembayaran kembali pinjaman yang bersumber dari luar negeri dilakukan dengan mata uang sesuai dengan yang ditetapkan dalam perjanjian.
Pembukuan dan Pelaporan:
1.     Keterangan tentang semua pinjaman jangka panjang dituangkan dalam lampiran dari dokumen APBD.
2.     Kepala Daerah melaporkan kepada DPRD secara berkala dengan tembusan kepada Menteri Keuangan tentang perkembangan jumlah kewajiban pinjaman Daerah dan tentang pelaksanaan dalam rangka memenuhi kewajiban pinjaman yang telah jatuh tempo.

Jumlah Kumulatif Pokok Pinjaman Daerah Yang Wajib Dibayar
Yang dimaksud dengan “Jumlah kumulatif pokok pinjaman Daerah yang wajib dibayar” adalah jumlah pokok pinjaman lama yang belum dibayar (termasuk akumulasi bunga yang sudah dikapitalisasi), ditambah dengan jumlah pokok pinjaman yang akan diterima dalam tahun tersebut.
Yang dimaksud dengan “Penerimaan Umum APBD” adalah seluruh penerimaan APBD tidak termasuk Dana Alokasi Khusus, Dana Darurat, Dana Pinjaman Lama, dan Penerimaan Lain yang penggunaannya dibatasi untuk membiayai pengeluaran tertentu, atau:
PU       =  PD – (DAK + DD + DP + PL)
PU          : Penerimaan Umum APBD
PD          : Jumlah Penerimaan Daerah
DAK      : Dana Alokasi Khusus
DD         : Dana Darurat
DP          : Dana Pinjaman
PL          : Penerimaan lain yang penggunaannya dibatasi untuk membiayai
  pengeluaran tertentu.

Debt Service Coverage Ratio (DSCR)
Debt Service Coverage Ratio (DSCR) adalah perbandingan antara penjumlahan Pendapatan Asli Daerah, Bagian Daerah dari Pajak Bumi dan Bangunan, Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan, Penerimaan Sumber Daya Alam, dan bagian Daerah lainnya seperti Pajak Penghasilan Perseorangan, serta Dana Alokasi Umum, setelah dikurangi Belanja Wajib, dengan penjumlahan Angsuran Pokok, Bunga dan Biaya Pinjaman lainnya yang jatuh tempo.
Debt Service Coverage Ratio (DSCR) dapat ditulis dengan rumus sebagai berikut:
                  (PAD + BD + DAU) – BW
DSCR =                                                                    > 2,5
                             P + B + BL
DSCR  :  Debt Service Coverage Ratio
PAD    : Pendapatan Asli Daerah
BD      : Bagian Daerah dari Pajak Bumi dan Bangunan, Bea Perolehan Hak atas tanah &
Bangunan, dan Penerimaan Sumber Daya Alam, serta bagian Daerah lainnya seperti dari Pajak Penghasilan Perseorangan
DAU   : Dana Alokasi Umum
BW      : Belanja Wajib, yaitu belanja yang harus dipenuhi / tidak bisa dihindarkan dalam
tahun anggaran yang bersangkutan oleh Pemerintah Daerah seperti Belanja Pegawai
P          : Angsuran Pokok Pinjaman yang jatuh tempo pada tahun anggaran yang
  bersangkutan
B         : Bunga pinjaman yang jatuh tempo pada tahun anggaran yang bersangkutan
BL       : Biaya lainnya (Biaya Komitmen, Biaya Bank, dan lain-lain) yang jatuh tempo.
Untuk dapat memperoleh Pinjaman Jangka Panjang, kedua persyaratan Jumlah Kumulatif Pokok Pinjaman Daerah yang Wajib Dibayar dan Debt Service Coverage Ratio harus dipenuhi oleh Daerah.

Alasan Utama Yang Melatarbelakangi Pemilihan Skenario Pinjaman
Beberapa tahun terakhir ini isu mengenai desentralisasi semakin banyak didiskusikan. Hal ini berangkat dari kondisi dari sistem pemerintahan negara-negara di dunia yang pada umumnya masih memberikan peranan minimal bagi Pemerintah Daerah dalam melaksanakan pembangunan.
Pemerintah Republik Indonesia kini tampaknya telah makin menyadari arti pentingnya desentralisasi tersebut, termasuk didalamnya desentralisasi fiskal. Hal ini didasari oleh kondisi wilayah geografis Indonesia yang terdiri dari beribu–ribu pulau tersebar dari Sabang sampai Merauke, menuntut adanya sistem pemerintahan yang mampu mengakomodasi berbagai kepentingan dan permasalahan yang ada dan berkembang hampir di semua daerah secara efektif, efisien, bijaksana dan adil.
Sistem pemerintahan yang terpusat jelas tidak memungkinkan dapat dilakukan pengakomodasian kepentingan dan permasalahan yang kompleks dan unik yang berada di daerah. Hal ini terbukti selama pemerintahan sentralistis tidak mampu mewujudkan keinginan dari masing-masing daerah. Bahkan hanya menjadikan daerah sebagai sumber penerimaan utama Pemerintah Pusat. Berdasarkan pengalaman tersebut dan seiring dengan era reformasi yang menuntut perubahan substansial dalam kehidupan bernegara, maka pola pembangunan dan pemerintahan yang semula sentralis harus didesentralisasikan secara luas kepada daerah. Dengan demikian pelaksanaan pembangunan akan lebih relevan dengan kebutuhan Daerah.
Tanggung jawab finansial sesungguhnya merupakan bagian terpenting dari proses desentralisasi. Desentralisasi fiskal terdiri dari beberapa unsur utama, yaitu:
1.     Kemandirian Keuangan Daerah
2.     Kerjasama antara Pemerintah Daerah dengan Pihak Lain (Luar Negeri, Swasta, dan lain-lain) dalam pembiayaan, penyediaan jasa, infrastruktur, termasuk proses produksi
3.     Transfer pendapatan pengeluaran pajak Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah
Berdasarkan pengalaman daerah–daerah menunjukkan bahwa penyediaan dana secara manual dari dana APBD Murni dan APBN hanya akan mampu menyelesaikan pekerjaan rumah besar Daerah dan program–program untuk mewujudkan visi secara lambat, dalam arti hanya mampu menyelesaikan program yang termuat didalam Renstra sesuai dengan kemampuan Keuangan Daerah dengan sangat terbatas. Dari aspek jangka waktu pun tidak mungkin bahkan tidak dapat dilakukan adanya percepatan secara signifikan. Oleh karena itu perlu adanya skenario kebijakan yang berusaha memanfaatkan secara optimal dana pinjaman yang akan digunakan untuk membiayai program–program unggulan daerah dan peningkatan kualitas pelayanan publik.
Sehingga yang menjadi alasan utama yang melatarbelakangi pemilihan skenario pinjaman adalah:
1.     Daerah dapat meningkatkan kemampuan daerah untuk membiayai program–program unggulan daerah dan peningkatan kualitas pelayanan publik
2.     Adanya percepatan pencapaian sasaran dan percepatan visi Daerah, sehingga masyarakat tidak perlu lagi menunggu waktu yang terlalu lama untuk menikmati pelayanan publik yang disediakan daerah
3.     Meningkatkan kemampuan Pemerintah Daerah dalam mengambil keputusan publik yang sesuai dengan aspirasi masyarakat setempat

PENUTUP

Pinjaman Daerah merupakan suatu hal yang baru dimana selama ini yang melakukan pinjaman adalah Pemerintah Pusat karena perspektifnya adalah sentralisasi. Dengan adanya Otonomi Daerah maka Daerah diberi kewenangan yang lebih luas untuk melakukan pinjaman hanya perlu adanya rambu–rambu agar pinjaman hanya diperuntukkan bagi pembiayaan program–program unggulan daerah untuk kepentingan pelayanan kepada masyarakat daerah bukan untuk kepentingan segelintir orang di pusat kekuasaan daerah.


DAFTAR PUSTAKA



Alisjahbana, Armida S.. 14 April 2001. “Tinjauan Permasalahan Serta Prakondisi Yang Diperlukan Bagi Pengembangan Penggunaan Pinjaman Daerah di Indonesia”. Makalah Seminar ISEI. Batam.

Davey, K.J.. 1988. “Pembiayaan Pemerintah Daerah, Praktek–Praktek Internasional dan Relevansinya bagi Dunia Ketiga”. UI Press.

Idham Samawi, Drs. H. M.. 22 Mei 2003. “Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Sebagai Alternatif Pendanaan APBD”. Makalah Forum Diskusi Ekonomi Putaran II Tahun 2003. Yogyakarta

____, Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 107 Tahun 2000 tentang Pinjaman Daerah


____, Undang – Undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

Disqus Comments